کسری بودجه به ۴۰۰ هزار میلیارد می‌رسد

در واقع برنامه ششم توسعه از ابتدای سال ۱۳۹۶ تا پایان سال ۱۴۰۰ اعتبار داشته است. بر اساس این حکم برنامه ششم، دولت باید در شهریورماه (یا اوایل مهرماه) و بر اساس آیین‌نامه داخلی مجلس تا پایان خرداد ماه ۱۴۰۰ لایحه برنامه هفتم توسعه را تقدیم مجلس می‌کرد؛ اما به دلیل اهمال‌کاری دولت لایحه برنامه هفتم به مجلس ارائه نشد. هرچند نداشتن اعتقاد راسخ دولت به برنامه پنج‌ساله و برگزاری انتخابات در سال ۱۴۰۰ نیز در بروز این تاخیر بی‌تاثیر نبود.با این حال قانون برنامه توسعه در بودجه مصوب  ۱۴۰۱ (بند (ن) تبصره (۱)) به مدت یک سال دیگر تمدید شد. به‌رغم تمدید زمان برنامه ششم توسعه و فرصت کافی دولت رئیسی در تهیه و ارائه لایحه برنامه هفتم، باز هم این تکلیف قانونی بر زمین ماند و در حالی که به پایان سال ۱۴۰۱ نزدیک می‌شویم دولت محرومان هنوز لایحه برنامه هفتم را به مجلس تقدیم نکرده است.

دولت لایحه بودجه را بالاخره در روز چهارشنبه به مجلس تقدیم کرد.  اما در این میان نکاتی وجود دارد که تقدیم و تصویب بودجه سالانه و برنامه پنج ساله را دچار نوعی پیچیدگی کرده است.اولین نکته پایبند نبودن دولت به قانون است. چنانکه گفته شده تقدیم لایحه بر اساس تصریح قانون (برنامه ششم توسعه و آیین‌نامه داخلی) به تاخیر افتاده است. البته در قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ نیز بر ‌ارائه برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه کشور تاکید شده است (بند (۴) ماده (۱)). قاعدتا این برنامه سالانه برشی از برنامه پنجساله خواهد بود.

نکته دوم پیچیدگی‌های اجرایی موضوع است. در صورتی که دولت در سال جاری لایحه برنامه توسعه را به مجلس تقدیم نکند، با توجه به برگزاری انتخابات مجلس در سال آینده و نیمه تعطیل شدن مجلس به دلیل حضور نمایندگان در حوزه‌های انتخاباتی برای آمادگی در دور بعد انتخابات مجلس، احتمالا فرصت بررسی برنامه در مجلس فراهم نشود و یا بررسی برنامه با دقت و حضور کافی نمایندگان همراه نخواهد بود.

از طرف دیگر مجلس شورای اسلامی طرحی به تصویب رساند که بر اساس آن رسیدگی به بودجه دومرحله‌ای خواهد شد. در مرحله اول تبصره‌ها، ترازها، فروض و جداول کلان بودجه (شماره‌های ۱، ۲، ۳ و ۴) تصویب می‌شود و در مرحله دوم بودجه تفصیلی یعنی ردیف‌های درآمدی و اعتباری رسیدگی می‌شود.هرچند مراحل تصویب نهایی این قانون به درازا کشید و به بررسی بودجه سال ۱۴۰۲ نرسید (تقدیم بودجه تا ۱۵ آذر ۱۴۰۱ و تصویب قانون مورد اشاره ۱۸ دیماه ۱۴۰۱)؛ اما ظاهرا دولت مدت‌ها قبل از تایید نهایی قانون، بودجه را بر اساس طرح نمایندگان تهیه و تقدیم مجلس شورای اسلامی کرده است!

با توجه به صحبت‌های هیات رئیسه مجلس شورای اسلامی ظاهرا توافق بر این است که دولت لایحه برنامه هفتم توسعه را قبل از سال تقدیم کند. با توجه به زمان‌بر بودن مرحله بررسی و تصویب برنامه هفتم، پیش از این چاره‌ای جز این نبود که دولت قبل از سال، بودجه چند دوازدهم ۱۴۰۲ را تقدیم کند و سپس بر اساس احکام برنامه هفتم توسعه، لایحه بودجه ۱۴۰۲ تقدیم مجلس شود. هرچند روز چهارشنبه رئیس دولت طی سخنانی اعلام کرد که به‌زودی برنامه هفتم به دست مجلس می‌رسد.

در روزهای گذشته اظهارات متفاوتی درباره کسری بودجه ۱۴۰۱ منتشر شده است. رئیس سازمان برنامه و بودجه کسری را رد می‌کند، اما رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس آن را ۴۰۰ هزار میلیارد تومان تخمین می‌زند. پیش‌تر هم مرکز پژوهش‌های مجلس این کسری را بین ۳۰۰ هزار میلیارد تا ۶۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد کرد. برآورد شما از کسری بودجه ۱۴۰۱ چقدر است؟
بر اساس نظام جدید بودجه‌ریزی (GFS) که بودجه کشور مبتنی بر آن تهیه می‌شود، سه نوع تراز وجود دارد: تراز عملیاتی، تراز سرمایه‌ای و تراز مالی. با توجه به این طبقه‌بندی ما در قانون بودجه ۱۴۰۱ حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کسری عملیاتی داریم که ۲۵۰ هزار میلیارد تومان از محل فروش دارایی‌های سرمایه‌ای (نفت، گاز و اموال) و حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان از واگذاری دارایی‌های مالی (اوراق، سهام، وام و …) تامین می‌شود. بنابراین طبق تعریف، بودجه ۱۴۰۱ با ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کسری تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است.

برای بودجه‌ریزی ایران بر خلاف بسیاری از کشورها، مشکل دیگری وجود دارد به نام «عدم تحقق منابع». این عدم تحقق منابع در قسمت درآمدها (وصول مالیات و نظایر آن، قسمت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش نفت و گاز و اموال) و قسمت واگذاری دارایی‌های مالی (اوراق و سهام) اتفاق می افتد. آن چیزی که در صحبت‌های مسئولان و مطبوعات هم به عنوان «کسری بودجه» از آن یاد می‌شود، همین «عدم تحقق منابع» است. اعدادی که شما گفته‌اید نیز همین عدم تحقق منابع است.

اگر ما هم بخواهیم از همین عنوان غلط ولی مصطلح برای کسری بودجه استفاده کنیم، باید گفت منابع عمومی از سه جزء درآمدها (مالیات ها و نظایر آن)، فروش نفت و اموال و فروش اوراق و سهام تشکیل شده است. برای اجزای اول  و دوم تقریبا می‌دانیم چه اتفاقی افتاده است: با توجه به عملکرد چند ماهه ابتدای سال بین ۲۰-۱۵ درصد درآمدها محقق نمی‌شود (یعنی حدود ۱۰۰ تا ۱۲۰ هزار میلیارد تومان).

در قسمت واگذاری دارایی‌های مالی نیز عملکرد فروش شرکت‌های دولت نزدیک به صفر است (۷۱ هزار میلیارد تومان). در قسمت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، عملکرد فروش اموال نزدیک به صفر است (۳۳ هزار میلیارد تومان). اما برآورد عواید حاصل از فروش نفت و میعانات گازی پیچیده‌تر است. چون عواید حاصل از فروش نفت و میعانات گازی از حاصلضرب سه متغیر (۱) فروش نفت و میعانات، (۲) قیمت نفت و (۳) قیمت ارز تشکیل می‌شود.
حتی اگر میزان تقریبی متوسط فروش روزانه نفت را حدود ۷۰۰ هزار بشکه در روز و قیمت نفت را هم ۷۰ دلار در نظر بگیریم، ارز محاسباتی مشخص نیست. با فرض ارز ۲۵ هزار تومانی، حدود ۱۹۰ هزار میلیارد تومان عدم تحقق منابع خواهیم داشت. البته به شرط این که ارز حاصل از فروش نفت برای بانک مرکزی قابلیت دسترسی داشته باشد.بنابراین میزان عدم تحقق منابع برای بودجه سال جاری با فروض گفته شده حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان است.

بودجه سال آینده در چه شرایطی با تورم همراه نخواهد بود؟
بودجه سال آینده به شرطی نرخ تورم را افزایش نخواهد داد که اولاً دولت بودجه را واقعی ببندد، یعنی دقت اعداد و ارقام بودجه در قسمت‌های مختلف منابع و مصارف با کمترین خطا همراه باشد.ثانیا، مجلس شورای اسلامی بودجه غیرواقعی دولت را تصویب نکند. در صورتی که هیچ یک از این دو شرط محقق نشود، امیدمان به محمدرضا فرزین است. با تصویب بودجه همراه با کسری که با فروض خوش‌بینانه حداقل یک سوم منابع عمومی را در بر می‌گیرد، نوبت به بانک مرکزی می‌رسد.

طبق معمول همه سال‌های گذشته هر ماه دولت سراغ بانک مرکزی خواهد رفت تا چک‌های آن را پاس کند. اگر محمدرضا فرزین درخواست ابراهیم رئیسی را رد کند، می‌توان امیدوار بود که نرخ تورم به میزان قابل توجهی در سال بعد کنترل شود. اما این امید هم متاسفانه واهی است. هر ساله بودجه با ارقام موهومی تقدیم مجلس می‌شود، مجلس شورای اسلامی همین ارقام موهومی و شاید ارقام بالاتر را تصویب می‌کند و در مرحله اجرا، کسری‌های بودجه تا حد ممکن توسط بانک مرکزی تامین خواهد شد. در نتیجه نرخ تورم  هم بالا خواهد رفت.

پیشنهاد شما برای پوشش کسری بودجه چیست؟ بهترین راهکار کدام است؟ 
بودجه‌ریزی آیینه تمام‌نمای عملکرد دولت‌ها و پیشانی حکمرانی خوب است. چنانچه عملکرد دولت ارتقا پیدا کند و حکمرانی خوب حاکم شود، خودبه‌خود بودجه‌ریزی کشور نیز در مسیر درست قرار خواهد گرفت. در این صورت، به عنوان مثال بودجه می‌تواند کسری داشته باشد اما امکان ندارد که این کسری از طریق منابع بانک مرکزی (افزایش پایه پولی) تامین مالی شود.

همانطور که گفته شد، بودجه‌ریزی عصاره حکمرانی است. از آن جا که حکمرانی در کشور تغییری نکرده است، بنابراین انتظار تغییر ساختار بودجه‌ریزی واقع‌بینانه نیست. حتی با فرض شروع اصلاح حکمرانی، همانطور که اصلاح نظام حکمرانی زمان‌بر خواهد بود، اصلاح بودجه‌ریزی نیز زمان‌بر خواهد بود.

اما فارغ از مباحث نهادی، برای کاهش کسری با نگاه به طبقه‌بندی موجود منابع و مصارف بودجه می‌توان پیشنهادهای کلی را مطرح کرد. کاهش کسری بودجه به طور معمول از سه کانال ممکن است: (۱) افزایش صادرات نفت و وصول ارز حاصل از آن که با تغییر و اصلاح سیاست خارجی ممکن است؛ (۲) افزایش مالیات‌ها که با جلوگیری از فرار مالیاتی و وصول مالیات از برخی نهادها امکان‌پذیر است و (۳) کاهش هزینه‌های غیرمولد. البته در شرایط فعلی و در چارچوب وضعیت موجود شاید تنها برای گزینه اول (فروش نفت و تحصیل ارز حاصل از آن) روزنه‌ای هرچند کوچک قابل تصور باشد.